2022年中國財(cái)政面臨著嚴(yán)重的減收壓力，公共財(cái)政和政府性基金這兩本賬實(shí)際總收入比預(yù)算收入少2.7萬億元。其中，2022年全國一般公共財(cái)政收入預(yù)算完成率為96.9%，是2004年以來的最低水平。拖累2022年全國一般公共財(cái)政收入的因素包括疫情擾動、增值稅留抵退稅規(guī)模超預(yù)期、土地和房地產(chǎn)市場降溫等。
但即使如此，2022年財(cái)政政策在統(tǒng)籌疫情防控和穩(wěn)增長中仍扮演了關(guān)鍵角色：在收入端大規(guī)模為市場主體減負(fù)，全年新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超過4.2萬億元，極大地緩解了企業(yè)的現(xiàn)金流壓力；在支出端財(cái)政同樣積極發(fā)力，以“穩(wěn)增長”壓力最大的2022年第二季度為例，公共財(cái)政和政府性基金兩本賬單季度使用廣義赤字達(dá)3.8萬億元。
自治區(qū)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組將發(fā)揮牽頭抓總作用，完善工作聯(lián)席會議機(jī)制，壓實(shí)區(qū)直相關(guān)部門和地方黨委、政府責(zé)任，加大市場主體培育提質(zhì)升級工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、調(diào)度督導(dǎo)。各地、各有關(guān)部門要落實(shí)屬地責(zé)任和部門職責(zé)，細(xì)化工作目標(biāo)和配套措施，完善推進(jìn)臺賬和責(zé)任清單，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)市場主體培育提質(zhì)升級各項(xiàng)工作落實(shí)。
鑒于穩(wěn)增長需要和財(cái)政“余糧”下降，2023年，建議財(cái)政政策要更加積極，財(cái)政赤字結(jié)構(gòu)和公共財(cái)政投向均有必要適度優(yōu)化。2023年廣義赤字率建議從5.8%提高至6.0%。為更好平衡“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險(xiǎn)”，2023年狹義赤字率建議提高至3.2%（2022年預(yù)算為“2.8%左右”），中央政府適度加杠桿，而新增地方政府專項(xiàng)債券額度建議持平于去年的3.65萬億元。此外，鑒于“貼息工具”撬動率高、可定向支持重點(diǎn)領(lǐng)域，2023年財(cái)政“貼息工具”或有望得到更廣泛使用。公共財(cái)政支出方面，投向基建的規(guī)?；螂y明顯提升，不過建議公共消費(fèi)率適度提高，以更好發(fā)揮對私人消費(fèi)的擠入效應(yīng)。
2023年廣義赤字率有必要上調(diào)
廣義赤字率有不同口徑，這里是指一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算這兩本賬對應(yīng)的赤字率。2021年安排的公共財(cái)政赤字為3.57萬億元，新增專項(xiàng)債券額度為3.65萬億元，名義GDP為114.92萬億元，計(jì)算得2021年廣義赤字率為6.3%。2022年安排的公共財(cái)政赤字為3.37萬億元，新增專項(xiàng)債券額度為3.65萬億元，名義GDP為121.02萬億元，計(jì)算得2022年廣義赤字率為5.8%。
作為從疫情模式向常態(tài)化回歸的第一年，2023年中國廣義財(cái)政赤字率仍有必要上調(diào)的原因在于：一是，出口放緩除直接拖累經(jīng)濟(jì)外，還會通過制造業(yè)投資、就業(yè)和出口的渠道間接拖累經(jīng)濟(jì)，因此“穩(wěn)增長”仍是2023年宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。從各省市自治區(qū)“”“開年第一會”來看，2023年“恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)”“擴(kuò)大有效投資”同步發(fā)力，兩者都需要財(cái)政資金的支持；二是，2023年可用于調(diào)節(jié)預(yù)算的資金規(guī)模銳減。一方面，在估算的減收壓力下，2022年年末財(cái)政“余糧”可能降至5000億元以下，可用于平衡2023年預(yù)算的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和地方結(jié)余資金大幅低于2022年；另一方面，2022年特定國有金融機(jī)構(gòu)和專營機(jī)構(gòu)上繳利潤16500億元是一次性的。
2023年廣義赤字率或可提高至6%。2023年名義GDP同比在6%?7%，取名義GDP同比為區(qū)間中值6.5%，估算得2023年廣義財(cái)政赤字為7.77萬億元，比2022年的高約7500億元。
財(cái)政赤字結(jié)構(gòu)或?qū)?yōu)化
2022年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出“優(yōu)化組合赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”。由此判斷，2023年新增政府債務(wù)將更好兼顧“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險(xiǎn)”。
我們認(rèn)為，2023年狹義赤字率可提高至3.2%，中央政府適度加杠桿。按3.2%的狹義赤字率測算，2023年狹義赤字規(guī)模預(yù)計(jì)為4.12萬億元，較2022年增加7500億元。
提高2023年狹義赤字率：一是從“穩(wěn)增長”的角度看，2023年對財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)的訴求較高，適當(dāng)提高狹義赤字規(guī)模，可擴(kuò)大財(cái)政政策的應(yīng)對空間；二是從防風(fēng)險(xiǎn)的角度看，根據(jù)國家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心的統(tǒng)計(jì)，2022年年末中央政府杠桿率為21.4%，近兩年基本持平、變化不大，而地方政府杠桿率從2020年年末的25.3%提高至2022年末的29.0%?？紤]到2021年年末城投平臺有息負(fù)債已高達(dá)49.2萬億元，建議2023年中央政府適度加杠桿。此外，中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確2023年“要加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，推動財(cái)力下沉，做好基層‘三?！ぷ鳌?，中央政府適度加杠桿，可更好在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌財(cái)政資源。
建議新增地方政府專項(xiàng)債券額度持平于3.65萬億元。近年地方政府專項(xiàng)債余額持續(xù)擴(kuò)張，根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2022年年末地方政府專項(xiàng)債余額為20.67萬億元，成為中國債市僅次于國債和政策性銀行債的第三大債券品種。近年專項(xiàng)債在有力支撐經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，其債務(wù)可持續(xù)問題也出現(xiàn)。近兩年，有近七成的新增專項(xiàng)債投向基建領(lǐng)域，由于能夠產(chǎn)生合意現(xiàn)金流的基建項(xiàng)目不足，需通過政府性基金收入或發(fā)行再融資券來償還。即使不考慮目前地方政府性基金支出中有八成是剛性的，難以挪騰用于償還專項(xiàng)債本息，就是專項(xiàng)債余額和政府性基金收入缺口的持續(xù)擴(kuò)大，也會導(dǎo)致專項(xiàng)債還本對再融資券的依賴度越來越高。
2023年中國經(jīng)濟(jì)面臨的不確定性小于2022年，綜合“穩(wěn)增長”訴求和更加重視“防風(fēng)險(xiǎn)”來看，2023年新增專項(xiàng)債額度可持平于去年的3.65萬億元。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議在部署財(cái)政工作時(shí)，指出“保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”，專項(xiàng)債或是重點(diǎn)防范領(lǐng)域。截至目前，31個(gè)省市自治區(qū)共獲得2023年提前批專項(xiàng)債額度2.19萬億元，達(dá)到可獲得提前批準(zhǔn)額度的上限（2022年新增額度3.65萬億，提前批額度的上限為前一年新增額度的60%），且要求在2023年上半年用完。這更多是出于盡早發(fā)行和使用專項(xiàng)債、進(jìn)而更早形成實(shí)物工作量和托底經(jīng)濟(jì)的需要，或并不意味著2023年新增地方政府專項(xiàng)債額度將有明顯提高。
建議2023年財(cái)政“貼息工具”更廣泛地使用，以支持重點(diǎn)領(lǐng)域。2022年中央財(cái)政一是對政策性開發(fā)性金融工具，按實(shí)際股權(quán)投資額予以適當(dāng)貼息，期限為2年；二是對符合要求的技術(shù)改造再貸款（銀行利率不高于3.2%，投向清單內(nèi)的項(xiàng)目），中央財(cái)政貼息2.5個(gè)百分點(diǎn)。對技術(shù)改造再貸款貼息的政策已于2022年年末到期，總額度為2000億元，實(shí)際投放809億元。鑒于“貼息工具”需要的財(cái)政資金投入少，且可定向支持經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，2023年“貼息工具”或會是財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)的重要途徑。
支出節(jié)奏“前置”，
公共消費(fèi)率或有所提高
對于2023年的財(cái)政支出，我們建議：
第一，積極財(cái)政的著力點(diǎn)重回支出端。近年中國大規(guī)模實(shí)施減稅降費(fèi)，2022年新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超過4.2萬億元，其中增值稅留抵退稅2.46萬億元，新增減稅超過8000億元，新增降費(fèi)超過2000億元，辦理緩稅緩費(fèi)超7500億元。上述舉措極大地緩解了企業(yè)的現(xiàn)金流壓力，但從撬動經(jīng)濟(jì)的角度看，近年中國稅收彈性已較快回落，相關(guān)政策的作用已走弱。此外，中國正從疫情模式向常態(tài)回歸，為緩解疫情對市場主體沖擊而出臺的各類政策，也應(yīng)逐步回歸常態(tài)。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出“保持必要支出強(qiáng)度”，全國財(cái)政工作會議指出2023年“完善稅費(fèi)支持政策，根據(jù)實(shí)際情況，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化，著力疏解企業(yè)困難”。2023年新增減稅降費(fèi)規(guī)?？赡苡邢?，積極財(cái)政的著力點(diǎn)在于保持必要的支出強(qiáng)度。
第二，財(cái)政支出節(jié)奏繼續(xù)“前置”。2022年中國財(cái)政支出節(jié)奏明顯“前置”，我們判斷2023年這一特征還將延續(xù)。一方面，“改善社會心理預(yù)期、提振發(fā)展信心”是2023年經(jīng)濟(jì)工作的著手點(diǎn)，財(cái)政支出節(jié)奏前移，有助于推動經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)和改善預(yù)期；另一方面，2023年提前批的地方政府專項(xiàng)債額度達(dá)到上限并要求上半年使用完畢，也釋放了2023年財(cái)政支出將前置的積極信號。
第三，公共財(cái)政資金投向基建的規(guī)?；螂y以明顯提升。一方面，從必要性看，2022年政策性開發(fā)性金融工具已為基建項(xiàng)目補(bǔ)充資本金7399億元，投向以傳統(tǒng)基建為主。由于交通、水利等重大項(xiàng)目的施工周期在三年左右，預(yù)計(jì)2023年基建項(xiàng)目資本金不足的問題較2022年將有所緩解；另一方面，從支出空間看，盡管2023年財(cái)政支出強(qiáng)度有望提高，但在民生相關(guān)和債務(wù)付息等剛性支出的擠壓下，公共財(cái)政支持基建投資仍將面臨掣肘。
第四，建議公共消費(fèi)率適度提高，以發(fā)揮對私人消費(fèi)的擠入效應(yīng)。中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出“要把恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)擺在優(yōu)先位置”。鑒于中國家庭部門實(shí)際償債壓力高于主要發(fā)達(dá)國家、對經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的信心恢復(fù)需要時(shí)間、2022年汽車消費(fèi)已明顯透支等，2023年國內(nèi)消費(fèi)內(nèi)生性恢復(fù)的高度或有限。今年春節(jié)消費(fèi)數(shù)據(jù)也映射出，2023年中國消費(fèi)修復(fù)或?qū)ⅰ皽囟慌薄?
學(xué)術(shù)研究顯示，公共消費(fèi)對私人消費(fèi)有擠入效應(yīng)，即中國公共消費(fèi)率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，居民消費(fèi)在長期內(nèi)最高會增加0.39%。中國公共消費(fèi)率長期低于全球平均水平，2020年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出“要合理增加公共消費(fèi)”。為更好推動國內(nèi)消費(fèi)恢復(fù)，建議2023年中國公共消費(fèi)率適當(dāng)提高，包括增加對教育、養(yǎng)老、育幼等民生領(lǐng)域的財(cái)政資金投入，以及向特定群體發(fā)放消費(fèi)券等。
